Tematiche e Attività

Menu Principale

Osservatorio Legislazione sul TPL 11.12.2012 PDF Stampa E-mail

 

Osservatorio sulla legislazione in tema di Trasporto Pubblico Locale

 

panda-bus1

 

Nome dell'iniziativa:

"OSSERVATORIO sulla legislazione nazionale e regionale nel settore del Trasporto Pubblico Locale";

Dove: Regione Campania e Governo nazionale ;

Quando: dal 1° Settembre 2012;

Scopo: monitorare la legislazione sul trasporto pubblico per avere elementi atti a stimolare i soggetti preposti a compiere urgenti azioni di miglioramento del comparto.

 

Aggiornato all'11 Dicembre 2012

 

 

Legislazione regionale Campania.

Legge regionale n°3 del 28/3/2002 (BURC n° 19 dell' 8/4/2002) "Riforma del Trasporto Pubblico Locale e Sistemi di Mobilità della Regione Campania".

 

Legge Regionale n° 1 del 27 Gennaio 2012 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della regione Campania (legge finanziaria regionale 2012).

 

Regolamento relativo alla Carta dei Servizi di trasporto pubblico di linea - contenuto minimo standard (art. 38 L. R. n° 3/2002) del 16/3/2012 n°3 (BURC n° 19 dell' 26/3/2012)

 

 

Legislazione nazionale.

Il settore del trasporto pubblico locale (TPL) è disciplinato dal D. Lgsl. n° 422 del 19.11.1997 (decreto Burlando) e ss. mm. ii. "conferimento alle Regioni e agli enti Locali di funzioni e compiti in materia di Trasporto Pubblico Locale", emanato in attuazione dell'art. 4, comma 4, della legge delega n° 59 del 15 Marzo 1997 (legge Bassanini) "delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli enti Locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa" e dal Regolamento UE n° 1370/2007, entrato in vigore il 3 Dicembre 2009.

 

Il Dlgs 422/97 introduce tre principi rilevanti:

  1. Trasferimento di competenze dal Governo agli Enti locali;

  2. Separazione delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo da quelle di gestione;

  3. Trasformazione di un mercato di servizi caratterizzato da una offerta di tipo monopolistico in cui è presente il pubblico, in uno di tipo concorrenziale, in cui la gestione può essere affidata a soggetti privati.

 

In attuazione di tali principi, il Dlgs 422/97 ripartisce le competenze in materia di TPL tra diversi livelli istituzionali:

  • Regioni: trasporto su ferro, servizi aerei, marittimi, fluviali e lacuali regionali;

  • Province: trasporto su gomma, a guida veicolata ed in sede propria (esclusi ferroviari e navigazione interna);

  • Comuni: qualsiasi servizio svolto interamente all'interno di un solo Comune.

 

In particolare, le Regioni:

  • Definiscono la politica regionale dei trasporti, in linea con gli obiettivi del piano nazionale dei trasporti e delle sue articolazioni settoriali;

  • Fissano gli indirizzi per la pianificazione dei trasporti locali e per i piani di bacino;

  • Elaborano il Piano Regionale dei Trasporti e della Mobilità, compiendo scelte istituzionali, gestionali e infrastrutturali a livello regionale, anche in considerazione degli indirizzi a livello nazionale;

  • Approvano i Piani Triennali dei Servizi, deinisconi i bacini di traffico e i relativi piani.

 

Il decreto Burlando, inoltre, introduce altri importanti principi:

  • La liberalizzazione del settore attraverso l'affidamento dei servizi con procedure concorsuali;

  • La trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi in società di capitali o in cooperative a responsabilità limitata;

  • La razionalizzazione delle reti attraverso l'integrazione modale e la tariffazione unificata;

  • L'introduzione del contratto di servizio quale strumento regolatorio tra Ente affidante e azienda affidataria;

  • La costituzione in ogni Regione di un fondo destinato ai trasporti, con risorse regionali e con risorse trasferite dallo Stato;

  • L'efficientamento del sistema, con l'obiettivo del raggiungimento del rapporto ricavi e costi uguale a 0,35.

 

La legge Bassanini (L. 59/1997) ha introdotto specifici strumenti di governance (l'Agenzia per la mobilità, l'Osservatorio, la conferenza unificata e il tavolo di concertazione) con l'obiettivo di assicurare a livello locale la gestione unitaria del servizio e svolgere le funzioni di monitoraggio nel settore, soddisfare il principio della cooperazione tra i vari livelli di governo e garantire il coinvolgimento degli stakeholders (portatori di interesse).

 

In considerazione della particolare natura del TPL e delle caratteristiche delle imprese aspiranti alla relativa gestione, il Regolamento UE 1370/2007 introduce nel nostro Paese la possibilità di procedere all'affidamento diretto dei contratti di concessione dei relativi servizi.

 

A partire dal 2008 il legislatore nazionale è intervenuto più volte nella disciplina di riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Il D.L. 138/2011 (art. 3 bis) convertito con modifiche nella legge 148/2011 (governo Berlusconi),

la legge 183/2011 (Legge di stabilità 2012) e il D.L. n° 1/2012 (Decreto Cresci Italia - governo Monti) convertito nella legge 27/2012,

hanno sancito:

  1. La tutela della universalità e accessibilità dei servizi al fine di garantire la soddisfazione dei bisogni della collettività;

  2. Il superamento della frammentazione organizzativa e gestionale, attraverso la definizione dei bacini ottimali;

  3. La liberalizzazione della gestione;

  4. La decadenza delle gestioni non conformi, attraverso meccanismi stringenti di controllo e monitoraggio da parte degli Enti preposti.

 

Referendum abrogativo del 12 e 13 Giugno 2011: abrogata la norma che consentiva di affidare la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (acqua, trasporto pubblico locale, smaltimento rifiuti urbani) a soggetti scelti a seguito di gara ad evidenza pubblica consentendo la gestione in house solo ove fossero ricorse situazioni del tutto eccezionali tali da non permettere un efficace ed utile ricorso al mercato.

 

Successivamente sono stati emanati:

art. 16 Decreto Legge n. 83 del 22 Giugno 2012 (Decreto Sviluppo) convertito in legge 134 del 7 Agosto 2012.

 

Art. 34 Decreto Legge del 4 Ottobre 2012 (Decreto Sviluppo II).

 

Art. 9 della Legge di Stabilità attualmente in discussione.

Testo Art. 9 Trasporto pubblico locale

1. L'articolo 16 - bis del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, è cosi sostituito:
"Articolo 16-bis
1. A decorrere dall'anno 2013 è istituito il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario. Il fondo è alimentato da un importo pari all'ammontare della compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio e sulla benzina la cui aliquota, da applicare alla previsione annuale del gettito iscritto sul pertinente capitolo dello stato di previsione dell'entrata, è stabilita entro il 31 gennaio 2013 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, in misura tale da assicurare, l'equivalenza della dotazione stessa al risultato della somma dell'importo di 465 milioni di euro per l'anno 2013, di 443 milioni di euro per l'anno 2014 e di 507 milioni di euro annui a decorrere dal 2015, alle risorse del Fondo di cui agli articoli 21, comma 3, del decreto legge n. 98 del 2011 e 30, comma 3, del decreto legge n. 201 del 2011, e alle risorse derivanti dalla compartecipazione al gettito dell'accisa sul gasolio e dell'accisa sulla benzina, previste rispettivamente, dagli articoli 1, commi 295-299, della legge n. 244 del 2007 e 3, comma 12, della legge 549 del 1995, che sono abrogati dal 1° gennaio 2013, al netto della quota di accisa sulla benzina destinata al finanziamento corrente del Servizio Sanitario nazionale, di cui all'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, che è sostituita dall'aumento della compartecipazione all'iva. Conseguentemente, all'articolo 30, comma 3, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, è abrogato il secondo periodo.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro il 31 gennaio 2013, sono definiti i criteri e le modalità con cui ripartire e trasferire alle regioni a statuto ordinario le risorse del fondo di cui al comma 1.1 criteri sono definiti, in particolare, tenendo conto del rapporto tra ricavi da traffico e costi dei servizi previsto dalla normativa nazionale vigente in materia di servizi di trasporto pubblico locale e di servizi ferroviari regionali salvaguardando esigenze della mobilità nei territori anche con differenziazione dei servizi e sono finalizzati ad incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare e rendere efficiente la programmazione e la gestione dei servizi medesimi mediante:
a) un'offerta di servizio più idonea più efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico;
b) il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi;
c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata ;
d) la definizione di livelli occupazionali appropriati;
e) la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica.
3. Per l'anno 2012 il Fondo di cui agli articoli 21, comma 3, del decreto legge n. 98 del 2011 e 30, comma 3, del decreto legge n. 201 del 2011 è ripartito sulla base del criterio storico.
4. Entro sessanta giorni dalla data di emanazione del decreto di cui al comma 2, le Regioni a statuto ordinario, al fine di ottenere assegnazioni di contributi statali destinati ad investimenti o a servizi in materia di trasporto pubblico locale e ferrovie regionali, procedono, in conformità con quanto stabilito con il decreto di cui al comma 2, alla riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e di trasporto ferroviario regionale, rimodulano i servizi a domanda debole e sostituiscono, entro centottanta giorni dalla predetta data, le modalità di trasporto da ritenersi diseconomiche, in relazione al mancato raggiungimento del rapporto tra ricavi da traffico e costi del servizio al netto dei costi dell'infrastruttura, previsto dall'articolo 19, comma 5 del decreto legislativo n. 422 del 1997 con quelle più idonee a garantire il servizio nel rispetto dello stesso rapporto tra ricavi e costi. A seguito della riprogrammazione, rimodulazione e sostituzione di cui al presente comma, i contratti di servizio già stipulati da aziende di trasporto anche ferroviario, con le singole regioni a statuto ordinario, sono oggetto di revisione.
5. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 marzo di ciascun anno, sono ripartite le risorse del fondo di cui al comma 1, previo espletamento delle verifiche effettuate sugli effetti prodotti dal piano di riprogrammazione di cui al comma 4 dei servizi nell'anno precedente. Per l'anno 2013 il decreto è emanato entro il 28 febbraio
6. Nelle more dell'emanazione del decreto di cui al comma 5, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è ripartito a titolo di anticipazione tra le regioni a statuto ordinario il 60 per cento dello stanziamento del fondo di cui al comma 1. Le risorse ripartite sono oggetto di integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni successivi a seguito dei risultati delle verifiche di cui al comma 2, lettera e). La relativa erogazione a favore delle regioni a statuto ordinario è disposta con cadenza mensile.
7. A decorrere dal 1° gennaio 2013 le aziende di trasporto pubblico locale e le aziende esercenti servizi ferroviari di interesse regionale e locale trasmettono, per via telematica e con cadenza semestrale all'Osservatorio istituito ai sensi dell'art. 1, comma 300, della legge n. 244 del 2007 i dati economici e trasportistici, che lo stesso Osservatorio provvede a richiedere con adeguate garanzie di tutela dei dati commerciali sensibili, utili a creare una banca dati e un sistema informativo per la verifica dell'andamento del settore, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. I dati dovranno essere certificati con le modalità indicate con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro dell'interno. I contributi pubblici e i corrispettivi dei contratti di servizio non possono essere erogati alle aziende di trasporto pubblico e ferroviario che non trasmettono tali dati, secondo le modalità indicate.
8. Le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario. Il monitoraggio sui costi e sulle modalità complessive di erogazione del servizio in ciascuna regione è svolto dall'Osservatorio di cui al comma 7, in conformità con il decreto di cui al comma 2.
9. La regione non può avere completo accesso al fondo di cui al comma 1, se non assicura l'equilibrio economico della gestione e l'appropriatezza della gestione stessa, secondo i criteri stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono stabilite, per l'ipotesi di squilibrio economico:
a) le modalità di redazione del piano di riprogrammazione dei servizi, anche con la previsione della eventuale nomina di commissari ad acta,
b) la decadenza dei direttori generali degli enti e società regionali che gestiscono il trasporto pubblico locale,
c) le verifiche sull'attuazione del piano e dei relativi programmi operativi, anche con la eventuale nomina di commissari ad acta."

2. Il presente articolo entra in vigore alla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale.

 

COMMENTI

In seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n° 199 del 20 Luglio 2012, che ha dichiarato l'illegittimità dell'intero art. 4 del D.L. 138/2011 sia nel testo originario che in quello risultante dalle successive modificazioni, e con l'emanazione del D.L. 95/2012 convertito con modifiche nella legge n° 135/2012, il quadro normativo risulta ulteriormente modificato.

Il provvedimento ha comportato la cessazione di efficacia di tutte le disposizioni in esso (art. 4) previste, tra cui la "clausola di prevalenza" delle disposizioni in esso contenute su quelle di settore con esse incompatibili..

 

Restano in vigore la normativa comunitaria in tema di affidamenti e le normative di settore.

In particolare, resta in vigore sia l'art. 3-bis del D.L. 138/2011, contenente disposizioni sull'individuazione degli ambiti territoriali minimi e criteri di organizzazione nello svolgimento dei servizi, sia alcune norme di rilievo per il settore, tra cui l'art. 36 del D.L. 1/2012, che prevede l'istituzione dell'Autorità indipendente di regolazione dei trasporti.

L'Autorità è chiamata, tra l'altro, all'individuazione dei criteri idonei a garantire il perseguimento dell'obiettivo della gestione efficiente dei servizi nonché dei criteri per la determinazione delle relative tariffe.

 

 

Commento relativamente all'impatto del referendum sui SERVIZI PUBBLICI LOCALI DI RILEVANZA ECONOMICA:
L'esito del voto referendario ha comportato l'abrogazione della disciplina inerente l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica introdotta recentemente dall'articolo 23-bis del D.L. n. 112/2008 così come convertito dalla legge 133/2008.
Si ricorda che tale normativa comprendeva, tra i settori oggetto di riforma, quello del servizio idrico, quello dei trasporti pubblici locali, quello dello smaltimento dei rifiuti urbani e tutti i servizi pubblici aventi rilevanza economica ad esclusione dei settori della distribuzione di gas naturale e di energia elettrica, il cui mercato è già liberalizzato, del trasporto ferroviario regionale e quello della gestione delle farmacie comunali. Nelle Regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano sono esclusi anche i contratti di servizio in materia di trasporto pubblico locale su gomma.
L'esito del referendum comporta quindi il ripristino dell'articolo 113 "gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica" di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il quale consente all'ente pubblico di optare liberamente tra le tre differenti modalità di affidamento di un servizio pubblico a rilevanza economica:
- a società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
- a società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
- a società a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.
Si evidenzia che, in base ai dati pubblicati dalla Commissione nazionale per la vigilanza sui servizi idrici (oggi Agenzia Nazionale di Vigilanza sulle Risorse Idriche) nel Rapporto annuale sullo stato dei servizi idrici, delle 92 Autorità d'ambito previste sono 69 quelle che hanno effettuato gli affidamenti per un totale di 114 affidamenti societari di cui:
- 57 sono stati effettuati a favore di società pubbliche;
- 7 società private;
- 23 società mista con partner selezionato;
- 9 società mista con partner finanziario quotato in borsa;
- più 18 casi non specificati.
Le concessioni in essere termineranno pertanto alla scadenza prevista dal contratto di servizio non essendo più in vigore l'obbligo, per l'ente pubblico gestore, di indire apposita gara.
In particolar modo per il settore del trasporto pubblico locale su gomma, l'esito del referendum comporta il ripristino della disciplina settoriale dettata dal D.Lgs. n. 422/1997, centrata sulle gare ad evidenza pubblica, unitamente, però alle deroghe successivamente consentite dall'art. 61 della legge n. 99/2009. Tale legge, richiamando il Regolamento europeo 1370/2007, ha introdotto la possibilità di procedere all'affidamento dei servizi con modalità "in house" diretta per servizi di entità minore e per servizi ferroviari, prevedendo un periodo transitorio di 10 anni per rispettare la normativa (2009-2019).

La Corte Costituzionale con sentenza n° 199 del 17 Luglio 2012, ha annullato le previsioni legislative contenute nell'art. 4 del d.l. 138 del 13/8/2011 (adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell'Unione Europea), come convertito in legge 14.9.2011 n. 148, che miravano a riproporre quasi integralmente una corsia preferenziale pro-mercato concorrenziale per la gestione dei servizi pubblici locali.

In sostanza, nel nostro ordinamento, che in materia di Servizi Pubblici Locali risente non poco di quello comunitario (avviato con regolamento comunitario n. 1370/2007), il legislatore sia statale che regionale, per la gestione dei Servizi Pubblici Locali  non può stabilire a priori una preferenza per il modello pro-mercato né per quello pubblico, ma deve lasciare alla valutazione degli Enti Locali e delle relative autorità d'ambito la valutazione, in base alle proprie peculiarità territoriali, del modello di volta in volta da preferire.

 

A questo punto qualche tentativo di sintesi appare doveroso:

  1. Grande confusione: negli ultimi due anni, 17 leggi e accordi sul trasporto Pubblico Locale (compreso Trenitalia per il servizio regionale).

  2. A fronte del nuovo scenario delineato dalla Corte Costituzionale, in attesa dell'ennesimo intervento legislativo di "chiarificazione", è auspicabile l'introduzione di un TESTO UNICO in materia che ponga fine alla cronica incertezza normativa tra liberalizzazioni più volte annunciate e mantenimento della gestione diretta del servizio pubblico da parte dell'Ente locale.

  3. Diventa necessario consultare la Regione Campania per capire come interpretano la sentenza e se e come intendono proseguire in materia e, soprattutto, perché non hanno rispettato la scadenza del 30 Giugno 2012 con l'individuazione dei bacini territoriali ottimali

  4. Contestualmente chiedere se sono stati approntati piani operativi di riorganizzazione industriale, di miglioramento della produttività da parte delle aziende erogatrici del servizio e, non ultimo, di marketing verso la crescente fascia di utenti potenziali.

  5. Più che mai i cittadini e le associazioni devono farsi promotori di sollecitazioni verso gli Enti preposti, sensibilizzando quanto più possibile gli organi di stampa e la pubblica opinione, ad evitare il sempre più probabile fallimento del T.P.L. che comunque andrebbe a carico dei lavoratori e dei cittadini stessi con inevitabile aumento di tasse e balzelli, oggi insostenibili.

  6. Governo e Parlamento dovrebbero accelerare l'operatività della nuova Autorità dei Trasporti, annunciata per Maggio 2012, ma di cui non è ancora certo persino il nominativo dei componenti.

  7. Poiché l'Autorità ha perlomeno il potere di definire linee guida, standard di servizi e procedure, si potrebbe finalmente giungere ad una normativa per una regolazione incentivante nel caso in cui gli Enti vogliano utilizzare affidamenti in house, oppure le modalità per la concorrenza di mercato, nel caso in cui la scelta sia per il confronto competitivo.

  8. E per finire uno slogan raccolto dalla stampa specializzata. "La maledizione delle public utilities italiane: molti debiti, poche idee". (se è vero, cerchiamo di smentirlo nei fatti tutti insieme. Ndr)